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城乡统筹,和谐利用农村集体建设用地的制度研究
2013-10-15

季学明

推进农村集体建设用地流转,是党的十七届三中全会为推进农村改革发展作出的重大决定,也是市委市政府加快城乡经济社会一体化进程中推出的重大举措。

一、城乡统筹,和谐集约利用农村集体建设用地问题的提出

上海农村集体非农建设用地不仅是农村发展集体经济的重要资源,也是城乡社会经济生产力发展的必要资源。

(一)三十年多来,上海农村形成非农建设用地累积190多万亩

1977年~2009年三十二年间,上海农村耕地面积总量减少了407.44万亩。其中:形成非农建设用地193.49万亩。在建设用地中,国家征用的为96.90万亩,乡村基建为82.15万亩,农民造房为14.74万亩(见表1)。

1  1977年~2009年上海农村非农建设用地累积情况表[1]

单位:万亩

19491977

19771983

19831989

19891995

19952001

20012009

累计减少耕地

17.78

29.82

44.71

153.10

50.71

129.10

其中:国家征用

1.78

9.26

11.39

24.56

16.40

34.99

乡村基建

3.24

4.73

9.47

21.41

14.15

32.39

农民造房

1.46

5.12

3.82

2.82

0.96

2.02

其他

11.30

10.71

20.03

104.30

19.20

58.95

 

                    注:[1]“乡村基建”是指乡镇村队企业、办公用户等建设用地。

                        [2]"其他"是指农村河道、道路、鱼塘、林地等用地。

                         数据来源:历年的《上海郊区(农村)统计年鉴》。

 

从上表的历史统计资料反映:近三十多年来,每五年的耕地减少量、国家征用量、乡村基建用地量、农民造房用地量、其他用地量均大大超过了建国初期的28年的用地量。在近三十年多累积形成农村集体非农建设用地96.92万亩[2]。另据上海规划和国土资源管理局的资料认为:目前,全市约有1100平方公里(约为165万亩)左右的集体建设用地。

(二)目前,上海农村非农建设用地闲置和低利用效率的面积约为1/3弱。根据前阶段调研分析,因以下若干因素:

1.些地方政府急于招商引资,批地不规范、把关不严格、审查欠科学;

2.商资金短缺,规模缩水、开工不足、延期开发等;

3.发生变化需要产品结构调整而引起生产经营场地的调整;

4.需要,“三个集中”引发企业向园区集中搬迁而对原有场地的放弃,农民进城造成许多空巢户;乡镇、村撤并,机关企事业单位固定资产闲置。等等。造成了大约3亿平方米(约为300平方公里或约为45万亩)农村建设用地的低利用效率使用和闲置(见表2)。

2  上海郊区非农建设用地闲置或低效率利用情况分析表

单位:平方米或% 

上海农村非农建设用地闲置或低效率利用形成原因:

面积(万平方米)

比重

%

一、地方政府招商引资急于批地形成

2000

6.7

二、开发商因资金问题开发不足或延期开发

3000

10.0

三、企业破产、关闭、经营场地调整

8000

26.6

四、乡镇撤并带来行政事业单位机构场地的放弃

15000

50.0

五、农民进城及非农经营而留下的空巢宅地

2000

6.7

 

社会资源丰富却欠发展地区的农民增收困难)。这二个问题已经成为上海建设社会主义和谐社会的瓶颈。根据调研,上海郊区建设用地供需布局形成如下

(三)城乡发展中的两对矛盾制肘城乡发展

上海既是一个经济社会发展较快的地区,同时又是一个经济资源(如土地)极为匮乏的地区。目前,随着上海郊区工业化和城镇化的推进,上海郊区土地利用中非农建设用地的供求矛盾尤为突出,形成两对主要矛盾:一是“城乡经济社会发展用地紧张与农村建设用地闲置浪费”并存的现象;二是“捧着金疙瘩哭穷”的现象(由于上海郊区资源分布和利用的不平衡,形成了一些地区经济特征(见表3):

3  上海郊区非农建设用地供求布局情况分析表

 

区县名

项目用地需求等级

目前建设用地存量情况

闵行区

*****

无地可供

嘉定区

*****

同上

宝山区

*****

极少数存量

松江区

*****

同上

南汇区

****

有一定的存量

奉贤区

****

同上

青浦区

****

同上

金山区

***

有较多的存量

崇明县

**

开发项目少,土地存量多

注:"五颗星"为需求迫切性最强的等级;“四颗星”次之;以此类推。

从表3可以看出:闵行、嘉定、宝山、松江等区因为发展较快,消耗的土地也多,而发展的势头仍然较旺盛,但发展资源却显得短缺,对后续发展的制肘效应已经凸现;南汇、奉贤、青浦等区发展次之,后续发展土地资源尚有一定的存量;金山、崇明等区县,土地开发相对滞后,可持续发展空间较大。但从上海郊区经济社会发展的整体分析:在中央规定的确保一定存量的耕地保护面积的前提下,非农建设用地的存量就显得极为有限了。所以,有效地集约、节约利用好郊区农村闲置和低效率利用的集体非农建设用地就显得非常重要了。

二、当前,城乡统筹、和谐集约利用农村集体建设用地的障碍

(一)农村集体建设用地的使用权流转的制度障碍

首先是,相关制度缺乏。在我国还没有制定关于农村集体建设用地专门性或者说有针对性的法律法规。所以,其“流转”显得无法可依;而且由于人们长期以来形成的“左”的观念,所以,对农村集体建设用地的流转限制多于疏解。

其次是,“限制”是农村土地流转制度的主要释义。我国长期以来对土地所有权和使用权采取了城乡二元分立的结构和市场准入的不平等条款:对城市土地实行国家所有,使用权可以直接上市挂拍交易;对农村土地实行集体所有,其使用权是不能自由流转,不得出让、转让,不能直接挂拍上市交易,必须通过国家征用的方式才能流转(国家垄断了土地一级市场)。并规定:农村建设用地上的使用性质,一旦停止或者改变,其使用方向不得用于非农建设(也即一旦原来的建设用地性质有所改变,就须要通过复垦整理后恢复农业用地性质)。

(二) 村集体建设用地的地上物流转的制度障碍

农村建设用地的地上建筑物流转因受到农村建设用地的土地性质的牵累,流转也受到限制。主要体现在:

1.受让的对象限制在同地同业(同村的农民)的范围内,所以受让的空间极其狭隘。

2.融资作用也极其有限。因为考虑农村建设用地不能流转的原因,所以抵押担保较难实现。

3.缺乏规范的权属登记制度,使地上物的权属主体无法确立(或者说,权属主体确立缺乏依据)。

4.流转效力的不可测性。由于没有专门性法律,只是依据其他法律条文作依据,所以法律解释混乱,同案异判的现象不少。所有这些不足,致使交易主体无所适从,心存顾忌。

(三) 村建设用地流转的操作规程障碍

因为农村集体建设用地的性质不能等同城市土地,不能直接上市交易,所以,农村集体建设用地流转没有规范的操作规程,只能搞私下地搞地下交易、暗箱操作。

(四) 农村社会保障制度短缺的障碍

目前上海四个层次的社会保障体系虽已建立,但在“镇保”、“农保”、“综保”这三个层面上覆盖还是比较薄弱的,在远郊的许多地方还处于缺失状态。农村社会保障机制的缺乏同样限制了农村集体建设用地的流转和利用。

三、农村集体建设用地集约利用的出路建议

进入新世纪以来,伴随着我国社会经济的飞速发展,集体建设用地大量进入市场,已逐渐成为当今社会经济活动的重要组成部分。据有关信息显示,浙江、江苏、广东等经济发展活跃地区的乡镇企业在兼并、改制、改组和联营等过程中,农村集体建设用地的流转已经是非常普遍。河南省郑州市等地的城乡结合部,大型家电、建材、集贸市场等使用的土地基本上都是农村集体建设用地。深圳保安区已经建成的工业用地中85%是农村集体建设用地。江苏苏州等地50%以上的农村集体建设用地直接进入市场流转。上海虽没有上述地区严重,但各地农村集体建设用地的流转也相当普遍。

根据现行的法律制度解释,对农村集体建设用地集约利用的最大障碍是因集体所有而限制其直接上市的不平等规约,如果在这方面不突破,市场大门不打开,农村集体建设用地的集约利用就没有出路,农村工业化、农村城市化就受到制肘,城市工业社会经济的发展同样受到约束。为了推进城乡社会经济的进一步发展,为了推进上海迟早建成城乡一体的社会主义和谐社会,经过调查研究提出如下建议:

(一)进行若干制度创新

树立正确的观念和态度,制度创新必须要解放思想,解放思想必须要确立农村土地利益回归的观念:要像对城市土地那样对待农村集体非农建设用地;要象关心国家利益那样维护农民合法权益。真正从理论观念,社会公认、市场认同、立法公平、政策规定等方面重新审视农村集体非农建设用地的权利地位,改变其受歧视的不公正环境。

目前,上海周边省市都在尝试对现行农村集体土地制度进行不同程度的调整和创新。上海可以他山之石,结合上海实际,制定上海农村集体非农建设用地相关法律:

1.给予农村集体非农建设用地与城市土地的同等法律地位。

应该制定科学的农村集体非农建设用地流转的专门法律规定,在保持集体土地所有权不变的前提下,承认其使用权流转的客观性、现实性、合理性、科学性、迫切性,合理科学地对待农村集体非农建设用地,以科学的态度引导、管理农村集体非农建设用地的流转,使其走上有法可依又符合实际情况规范良性轨道,为其流转提供充分的法律依据和强大的政策支持,达到既可满足发展的需求,又保护失地农民的合法权益;既管好了农村集体非农建设用地这笔资产,又使其在经济建设中发挥应有的作用。

同时,赋予农民在土地征用和征购过程中与地方政府平等的法律地位及土地市场谈判的主体地位,具有讨价还价的资格。通过立法形式强化农民的土地使用权物权地位,规定在法定使用期内,农民对其所承包的土地拥有收益权、使用权的处置权、发展权。

确立农村集体建设用地的非农性质的长期有效性及其重复利用性,淡化农村集体土地的经济资源的身份,强化其市场经济中的经济资本的本质,使其与周边城市土地具有同地、同质、同价的身价。

近日获释,国家发改委宏观研究院发布了一份关于当前土地调控政策效应的报告称:建议允许农村集体建设用地如城市土地一样可直接进入市场。

2.完善农村集体非农建设用地的规划储备制度。

高度重视农村集体非农建设用地的普查评价工作。认真组织力量开展农村建设用地的普查评价工作,对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估,并按照有关政策法规,对处理建设用地开发利用中存在问题,及对今后优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用土地等作出建议,并做好登记注册台账工作。

高度重视农村集体非农建设用地的规划管理。要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则,指导、督促编制好乡镇土地利用总体规划以及乡镇、村及村庄规划,以规划指导利用农村集体非农建设用地进行村镇及城镇建设。

高度重视土地储备中的流转机制建设。从推进农村工业化、农村城市化的角度出发,依据“上海土地利用规划”和“城市建设规划”,将农村非农建设用地列入《上海市土地储备办法》所“限定的土地储备范围类型”以外。对农村集体建设用地的土地储备只是一种手段,不是根本目的地,目的是在土地储备过程中,通过土地整理、增容??置换减持、退出,以达到盘活、集约节约利用农村集体建设用地的目的。

土地储备机构一方面可以对闲置的农村集体建设用地进行收购,进行土地整理,通过对土地地块的“易主”、“易位”、“易权”、“易用”等置换,把这些闲散的建设用地归并整合在一起,使得这些土地的位置趋于集中,面积更具规模,地块更加规整,以便于充分利用,达到调整土地利用结构,集约利用土地的目的。

3.建立农村集体建设用地利用的城乡、区域统筹的制度。

对于农村集体建设用地的流转,从“极左”意义上理解为具有限制性。但是从城乡经济社会发展和区域资源科学合理配置实际需要出发,以及相关法律政策未有限制性条款规定来理解,应该允许农村集体建设用地进行流转。而且,这种流转不仅仅是在“村”内部的流转,应该是可以跨城乡、跨区域进行流转。在充分利用全市“耕地总量动态平衡”机制的基础上,通过对农村非农建设用地指标的灵巧流转,实现城乡统筹、区域统筹的农村非农建设用地的集约、节约利用。

建立农村集体建设用地使用权指标有偿转让和有偿使用制度。由于农村集体建设用地分布分散,甚至极其零散;而市场利用往往是需要具有一定规模的和大宗的开发。绝大多数村的建设用地地块不一定在城市化或工业化的规划开发区内;但规划开发区内有耕地却无建设用地。这是两对供需矛盾。解决问题的方法:可以采取移花接木的方式,即将规划区外建设用地的使用权指标有偿转让给规划区内使用支持建设,进行开发利用;而规划区外的原建设用地通过土地整理、复垦,成为耕地。同时,规划区内必须支付一笔补偿费给失去建设用地指标的单位和个人。或者通过土地储备机构运作来完成规划区内外建设土地流转。

4.构建失地农民社会保障体系及有效、公平的制度。

为了保障失地农民的切身利益,必须要早作安排,加强失地农民社会保障机制的建设。一是要建立失地农民保障基金监管制度,确保监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性;二是通过政府、市场出大头,集体和个人出小头的出资思路,建立农民基本医疗、养老保障基金,实行专户储存和专门机构管理;三是对于完全失地农民,应该及时将其转为城镇居民,享受城镇居民同等社会保障待遇(包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、再就业优惠政策等),不要搞新市民式的歧视;四是对未完全失地的农民,可以采用目前已经实行的“征地留用地”机制,在规划区内征用土地中留出一定数量的土地,于农民集体经济组织开发利用,增加农民收入;五是现有保障制度的架构下,对未到养老年龄的劳动力采取必要的就业、保障和培训教育措施,尽可能提高和增加适龄劳动力的就业创业能力和就业创业的机会。

(二) 创建市场交易平台

山东省滕州市在全国率先创建农村土地流转的“有形市场”,规范农村土地流转,促进农村土地适度规模经营,目前运转良好,得到了农民和龙头企业的称赞。山东省农业部门和国家农业部在考察后均给予高度评价,认为这是一种成功的尝试,值得推广。

1.建设各层级的城乡土地流转市场。

我们经过调查研究,认为根据上海的实际,也可以建立具有上海特色的“城乡非农建设用地流转市场”(见图1)。

1)设全市层级的“城乡非农建设用地使用权流转市场”。

2)设区县层级的“城乡非农建设用地使用权流转市场”。

3)建设乡镇层级的“农村非农建设用地使用权流转市场”。

4  建设村级土地流转服务站。

2.各市场部门的功能设计。

(1)各层级的“城乡非农建设用地使用权流转市场”主要负担各自行政区域范围内的土地流转服务。如本村内的土地流转可以在本村土地流转服务站内进行;当然,也可以在以上任何层级的市场内进行。

(2)各层级的市场内设三大服务部门:

一是调查中心。其功能是对进入本市场的流转的土地的实际情况进行调查核实,并将调查核实的情况向流转双方对象公告,杜绝弄虚作假。如有弄虚作假的现象,应追究其法律责任。同时,对本次流转项目是否符合法律政策规定作出鉴定,如不符合法律政策规定的,要进行劝阻,拒绝进行交易。

二是档案中心。对本行政区域内的非农建设用地的地块分布,大致情况等都要建立档案;对本行政区域内的土地利用规划、土地利用的有关法规政策也要建立档案;对本行政区域内土地利用情况更要建立档案;对国内外土地市场交易案例要建立档案,以便在遇到有难度的相关个案时,处理时有参考。同时,要对本市土地市场的行情发布信息。

三是流转中心。流转中心又可以设谈判室和拍卖厅。谈判室是为土地流转双方面对面进行谈判实现土地流转而设置的。拍卖厅则为相关土地流转项目通过拍卖实现土地流转而设置的。

(3)村土地流转服务站。其功能主要是协调本村内的建设用地的流转。如农民宅基地的流转、调剂;村内经济组织的建设用地的流转调剂;本村公共社会事业建设用地的流转、调剂。对村内的非农建设用地进行登记、管理。

(4)全市印制统一的城乡土地流转合同文本,凡是通过村服务站或相关层级的市场进行并实现建设用地流转的,应由组织流转的机构实行对相关合同的签订、鉴证、归档管理,并通过网络向相关机构传递信息。

(三) 尊重农民的首创精神

在农村土地流转方式方法上,在坚持平等自愿的原则基础上,农民有许多创新纪录。

1.农民的创新模式

1)农村土地经营机构化。一是农民以土地承包经营权折资入股,组建“股田公司”。这一般由农民自己组织的土地经营股份公司。二是组建土地储备机构。这一般是由政府部门根据“上海市有关土地储备条例”组建的。

2)农村土地流转方式多样化。根据调研了解,目前农村集体土地流转除国家征用外主要有以下几种潜方式:

一是由于涉村经济组织的债务、债权等原因通过司法裁定,使集体土地使用权发生转移;

二是乡镇村组以集体土地使用权合作、或者作价出资入股、联营、兴办企业;

三是乡镇企业合并、兼并及股份制改组中隐含的集体土地出租、转让等;

四是农民个人以出售、出租房产的形式,连带宅基地的流转;

五是农村集体经济组织直接出租、转让集体土地使用权。如物流仓储等服务业等;

六是近几年来,农村社会公共事业的发展形成占用。如村文化活动室、村卫生室等建设。

2.探索的几种流转模式

1)直接上市。通过参照国有土地招拍挂的程序办法进行。对土地先进行评估,再通过拍卖的方式定价,最后由集体土地所有者与土地使用者签定有偿使用合同。

2)保权留益。在保持集体土地所有权不变的前提下,将集体土地使用权按一定期限折资入股合作联营、或出租转让。

3)转权返益。集体土地所有权为征用转变国有后,土地收益的绝大部分应该返还给集体和农民。

一般情况下,城市规划区、建制镇规划区内集体建设用地流转较适宜采用“转权返益”的模式;经营性经济组织主要通过拍卖的方式或股份合作、联营的方式直接取得土地使用权;规划区外的集体建设用地可视情况采用多种方式取得建设用地使用权。只有通过城乡统筹,和谐、集约利用农村集体非农建设用地,才能取得城乡经济社会发展的双赢。

(作者:公司专家,中共上海市委党校)



[1] 历年《上海郊区(农村)统计年鉴。

[2] 我们把上海农村减少的耕地总量减去“其他”用地即为非农建设用地;再减去国家征用部分,即为农村集体非农建设用地累计总量。

 

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