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统筹城乡发展---上海农村村庄改造与自然村落社区化建设
2013-10-15

季学明

 一、充分认识农村住宅社区化改造的重要意义

(一)村庄社区化改造是落实中央科学发展观的重要抓手

党中央提出建设社会主义新农村是我国经济社会发展的必然要求,是中国建设社会主义和谐社会的重大战略任务。农村住宅社区化改造是社会主义新农村建设的核心内容之一,是惠及农村千家万户的民心工程,是立足于现实条件下缩小城乡差别、促进农村全面发展的必由之路;加强村庄社区化改造工作,有利于提升农村人居环境和农村社会文明,有利于改善农村生产条件、提高广大农民生活质量、焕发农村社会活力,有利于充分改变农村传统的生产生活方式。

农村住宅社区化是新时期党中央、国务院赋予我们的重要战略任务。我们必须要认清形势,振奋精神,充分认识建设社会主义新农村及对农村实行治理的重要意义,增强对农民住宅社区化村庄改造工作的自觉性、责任感、使命感和紧迫感,求实务真,改革创新,勇挑重担,发挥政府的工作优势,积极探索新思路、新方法和新方法,扎实工作,完成党和国家交给我们的历史重任。

中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设总体要求,也是社会主义新农村建设具体的目标和坐标。我们把中央的要求 “始终把‘三农’工作放在重中之重,切实把建设社会主义新农村的各项任务落到实处”。

村庄社区化改造也是上海市委领导提出“示范作用”要高要求的强劲推动。2007619,时任上海市委书记习近平同志去闵行调研时指出:闵行“应在城乡统筹、破解城乡二元结构方面在全市和全国起到示范作用”。实际上,城乡统筹、破解城乡二元结构既是建设社会主义新农村的必要措施,也是具体内容之一。市委领导提出“示范作用”要高要求,这给上海郊区建设社会主义新农村以巨大鼓舞,形成了强劲的动力。

为落实中央和市委关于建设社会主义新农村的精神,积极推进上海郊区新农村建设,市委市政府在总结过去“三农”工作的基础上,结合上海郊区“三农”的实际情况,争取率先在本市完成农村自然村落综合整治试点工作,以解决农民群众最关心、最直接、最现实的实际问题为前提,以改善农村生活环境、提高农民生活质量为目标,完善和提升农村生产生活设施,改善农村居民最基本的生产生活条件和人居环境,促进农村经济社会全面发展。

(二)村庄社区化改造是社会主义新农村建设的真实体现

农村自然村落的综合治理和村庄社区化改造不仅是对社会主义新农村建设总要求的具体体现,也是推进社会主义新农村建设的重要载体和举措

近十年来,尽管上海郊区的城乡发展使农村的形态发生了很大的变化,但在纯农业地区和水源保护区,仍存在着不同程度的基础设施薄弱以及“脏、乱、差”等情况。

社会主义新农村建设,不仅能扩大农民非农就业,增加农民收入;更有许多看得见、摸得着的“实事抓手”。例如,通过对村庄农宅进行道路、桥梁、河道的改造、修缮、疏浚;房顶、外墙的整修;宅前屋后的环境整治;生活垃圾、污水处理;生活供水设施改造;设置村内照明装置;对一些文化遗物、林地湿地的保护等,使村庄、农宅的面貌和环境焕然一新。这样,综合整治农村自然村落是改善农村环境、提升农村基础设施水平的需要;是提高农民生活质量的重要手段;是保持江南水乡田园风貌的民居特色;是促进乡村旅游,为市民提供更多、更美亲近自然的休闲场所的需要;也是统筹城乡发展、缩小城乡居住环境差别的需要。

(三)村庄社区化改造是建设社会主义和谐社会的重要看点

建设社会主义和谐社会,其最真实的物景是什么?农村住宅社区化是城乡民生生活差距明显缩小的重要看点。

城乡差别是中国几十年来的热门话题。这种差别不仅反映在城乡民的收入差距上,更多地体现在生活水平和政府提供公共产品的差距上。农村村庄的社区化改造治理,是以人为本,综合考虑农村的生活、生产、生态等功能和公共服务设施的安排和布局,既方便农民的生活、生产,又体现了现代乡村风貌,使农民也能充分享受到城镇居民所享有的生活便捷、环境整洁的公共服务,从而基本形成城乡一体的和谐社会的协调局面。

 

二、上海村庄社区化改造的成果及问题

(一)成果

社会主义新农村建设中,一项特别重要的实事工程就是农民住宅社区化建设。根据《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和本市“1966”四级城镇体系规划目标,近几年来,本市农村自然村落归并(指社区化,下同)工作稳步推进。根据历史资料粗略推测:上海郊区原有自然村落40000多个。从20世纪90年代开始,上海郊区一些经济实力较强的行政村先后开始大拆大建,营造农民别墅区(如杨王村)、农民村镇(洪庙村)等。同时,根据《上海郊区年鉴》反映:20032008年间,本市农村共归并自然村落12699个,自然村落减少了1/4强。截至2008年底,上海农村自然村落还剩下3万多个。目前,上海自然村落的归并呈现如下情势(见表一)。

                                  表一     上海郊区自然村落归并情况(20032008年)    单位:个

指标

2003

2004

2005

2006

2007

2008

归并总数

2474

2650

2783

2710

1340

742

小型村落

1248

1022

1288

1007

623

336

中型村落

658

954

940

934

445

243

大型村落

568

674

555

769

272

170

一是上海郊区自然村落的归并动作趋缓。20032005年间归并自然村落的数量每年增长,三年环比增长7.1%、5.0%,但增长幅度在明显下滑;2006年开始自然村落归并数量显著减少,三年环比减少2.6%、50.6%、44.6%。尽管2008年的减少幅度有所缩小,但从数量上却很不好看:2006年之前,每年归并数都在2000个以上,2008年的归并数已经跌入千数以下。

二是农民住宅社区化暂时还没有形成适宜规模。根据统计资料,农村自然村落分为大、中、小三种类型:大型村落为31幢及以上;中型村落为1130幢;小型村落为10幢及以下。我们从表一中可以看出:每年的自然村落归并均以小型村落为主,20032008年间归并的小型村落各年分别占了50.4%、38.6%、46.3%、37.2%、46.5%、45.28%。农民住宅社区化,即农村自然村落的归并的关键问题是规模问题。农村有农村的特征,农村社区不同于城镇和城市,根据农民作业的特点,社区太大不利于农民到田地耕作;社区太小又会增加社区管理的成本;农民住宅的社区化还涉及行政村组的隶属关系。

表二        分区县自然村落归并情况(20032008年)     单位:个

区县

2003

2004

2005

2006

2007

2008

闵行区

138

125

159

280

160

80

宝山区

62

196

76

94

30

19

嘉定区

240

167

176

85

45

65

浦东新区

437

319

418

271

204

65

金山区

529

311

506

594

115

62

松江区

68

82

39

234

40

58

青浦区

128

48

65

179

20

20

南汇区

295

776

556

630

79

100

奉贤区

432

610

692

280

467

248

崇明县

55

16

96

63

180

25

三是农村住宅社区化不平衡。根据统计资料反映:20032008年各区县农村自然村落归并总量分别为:奉贤区为2729个、南汇区为2436个、金山区为2117个、浦东新区为1714个、闵行区为940个、嘉定区为778个、松江区为521个、宝山区为477个、青浦区为460个、崇明县为435个。

(二)问题

一是关于巩固和发展农民住宅社区化成果,建立长效发展趋向机制的问题。上海郊区在农村自然村落的归并、农民住宅社区化方面确实取得了不菲的成果,但上海郊区农村自然村落社区化任务依然很重,这是一个长期的工程,需要做长远的打算。

二是关于投资成本与因地制宜、量力而行的问题。自然村落的归并成果明显,有些项目的整治可以说是一劳永逸,老百姓普遍叫好。但农村自然村落的归并、农民住宅社区化多数是农民的自费改造,成本较高,从资金负担来看,各村虽然略有不同,但户均负担都比较大。对今后全面上推广尤其是经济薄弱地区是否会带来一些难度。

三是关于近三年全面完成自然村落改造及其农户社区化的问题。从以往的实践情况看,农村自然村落归并以及农民住宅社区化在人、财、物各方面的耗量较大,要在近三年里全面完成自然村落的改造,时间短与人、财、物需求量大的矛盾将会十分突出。

 

三、继续推进农村自然村落社区化政策建议

(一)建立健全长效的村庄归并改造治理和后续管理机制

根据实践经验,这种长效的有效管理机制主要从以下几个方面建立。

.强化城乡统筹科学发展的意识

改革开放以来,国力和财力都有了巨大的增强。中央提出要让广大人民群众共享改革开放的胜利果实。长期以来,我们把目标和注意力主要定格在城市住房的改造和社区的建设上,相对忽略了农村这一块。近几年来,党中央提出了“全面建设社会主义小康社会”、“建设社会主义和谐社会”等战略目标。而要实现这些战略目标,最重要的和最关键的领域都在农村。所以,中央又提出了“城乡统筹发展”的原则。“城乡统筹发展”不仅是全面建设小康、实现社会和谐等战略目标的重要战略方针,更是科学发展观的重要内核。所以,我们要在对农村自然村庄改造治理及后续管理方面增强如下思想机制:

一是统筹发展的思想。长期以来,我国工农经济二元分割、城乡社会跛足发展形成了严重的工农差别和城乡差别,不平衡带来了不稳定。对农村自然村落的改造治理不但是对长期以来历史形成的对农村发展亏欠的弥补,更是有同于对城市住宅、社区的改造、治理,都是共享我国改革开放胜利果实的需要;它是时代赋予的公平性和合理性的结合。

二是长期发展的思想。农村自然村庄改造治理不可能一蹴而就,它是一项连续的、系统的发展工程。发展会向农村自然村庄的改造和治理提出新的水平和要求,改造治理工作需要不断地跟上;同时,改造治理阶段结束后,又要进入维护保养期……所以农村自然村落的改造治理工程是无间断的系统工程;同时,也是一个长期的工程。

三是科学发展的思想。农村自然村落最初的改造治理结束以后,不能算整体上结束,还有许多后续工作需要跟上去??维护和保养成为最日常的工作。这时的后续管理治理更重于最初改造治理。没有后续的管理治理,搞不好后续的管理治理,就会前功尽失。俗话说“打江山容易,保江山难”,后续的治理更重于最初改造,后续的治理更胜于最初的改造??这就是科学发展的观念。

.建立健全长效的管理组织体制

一切社会活动都必须建立有效的组织进行引领,才能使社会活动有序、有效地进行。而有效的组织更应视实际的需要建立完善的机构体系、工作机制。

一是建立健全管理组织机构体系。根据上海市农委的有关文件精神和闵行区的实践经验,拟在市、区县、乡镇、行政村四级层次建立社会主义新农村建设的指导和领导的组织机构,市、区县应由市、区县农委部门总牵头,市、区县的规划部门、水务部门、建管部门、财政部门等相关职能部门定人定岗组成指导工作班子。乡镇层次及行政村为领导机构;而且,这种组织机构根据新农村建设的长期性的要求,决不是临时性的,而是常务性的,真正形成有效且长效的组织机构体系。更重要的是,要把农村村庄改造治理及后续工作完全纳入社会主义新农村建设组织体系的日常工作议程。

二是建立健全各级管理组织机构的工作机制。1市、区县级层次的指导组织机构,应该负责全市、区县范围内新农村改造建设的推进、协调、督查等工作,确定整治内容和资金预算。2各乡镇的领导组织机构,具体负责本乡镇自然村落综合整治的规划、设计、督导、验收等工作。3各行政村自然村落改造治理工作,要根据各村实际情况,因地制宜加以开展,积极组织施工建设;同时要与基本农田划定、土地整理复垦、违法搭建整治、“清洁家园”建设及设施粮田、设施菜田建设、发展休闲旅游农业等有机结合起来。

强化和完善如下几个方面的工作:1按照“公平、公正、公开”的原则,建立工作公示制度,广泛征求村民意见;2建立资金运用监督管理机制,公开透明各项支出,接受社会和农民的监督;3完善村规民约,调动村民自主管理积极性,建立设施维护、卫生保洁、绿化养护等管理制度,并把宅前屋后卫生保洁责任落实到每户,把集中整治与长效管理结合起来,巩固整治成果。

三是组建农村村庄改造和保护的综合服务组织。积极发动村民参与,特别是村里的老党员和老干部,一起参与到长效管理中来,从而形成良好的村落维护氛围。现在各行政村基本都建起了村容村貌保洁员队伍和活动室等公共设施的管理员队伍。但这些是远远不够的,应通过适当的组合,建立一支村庄改造和保护的综合服务队伍。要学习城市社区管理的经验,鼓励各村组织农村社区管理的志愿者队伍(包括外来务工人员),让农民从自我治理走向自我管理。

.建立健全“反哺”和“支持”机制

根据农村发展的实际和城乡统筹发展的要求,建立新农村建设专项基金很有必要。基金的财务来源:市、区县财政要从不断增长的城市建设、维护费支出中均出相当的一块经费投入;企业也要积极支持一块。企业可通过税前列支的方式,由区县统一按适当比例恢复企业支农资金的税前计提,将这部分资金全部纳入新农村发展基金;村民和外来务工者也可适当交纳村庄维护管理费等。建立的专项基金,主要用于村庄改造及其后续维护和日常的综合服务。

尤其要明确日常维护经费分级负担的原则。建立与长效机制相匹配的资金保障投入机制,依据责任分工和分级承担的原则,落实村庄改造区域内基础设施和环境管理的日常维护经费,确保其正常运行和常态化管理。区及乡镇有关部门委托行政村承担的基础设施和环境建设、日常维护管理管理设施所需费用按区、乡镇及有关部门的定额标准确定,并由区、镇两级政府承担,列入年度预算,定期下拨;因管理不善等原因超出定额以外的经费由行政村筹措。村公共区域及设施维护管理人员经费,日常维护经费及必要的管理经费,纳入村级集体经济出资项目,并由村委会负责使用和管理。村级集体经济中的物业服务收入,就全部作为村级公益性服务项目的经费来源。

.建立健全规划及基层责任制

一是制定区层级的具有法律效率的村庄改造和保持规划。区县相关部门必须通过广泛调查研究,在区县范围内确立,并通过区县人大认定、公告这一法定性的规划。在规划文件中,首先要制定一般村庄社区的详细布局及迁移建设的规划;对具有保留意义的自然村落要明确村庄改造和保护的意义作用;村庄主人和社会对村庄改造和保护的责任、义务和权利;地方政府改造和保护村庄的责任、义务和权利等。使村庄的改造治理的综合整治成果通过法律的效用保持久远。

规划要明确三类项目:1明确政府公共服务项目,纳入政府公共管理和服务范围;2明确非公益性服务项目,各级政府可通过实施项目补贴等奖补形式给予支持;3明确志愿服务项目,作为村民义务组织开展志愿活动等形式鼓励建设。

二是建立村庄社区管理维护责任制。各行政村的党务和行政负责人是建设新农村的真接组织实施者,是村庄社区改造治理后的村庄社区长效管理的主要责任人,其管理情况要纳入其年度政绩考核指标,充分调动各村作为管理主体的积极性,责任到位。

区会同镇相关部门共同承担建立健全村庄改造长效管理制度中所涉及的制度设计、技能培训、组织协调和现场指导等工作,并安排落实年度专项补贴资金及组织开展各项专业考核评估。

(二)建立健全有效的村庄改造及后续管理工作的运作方式

除了建立了良好的长效的管理机制外,还需要正确、科学的运作。

.新农村村庄长效管理的组织运作体系设计

根据上面所设计的管理组织机构体系和管理组织机构的机制,对新农村村庄改造治理和后续管理的体系作如下的设计(见图一)。

.新农村村庄长效管理的运作方法程序

根据上述的新农村村庄改造治理和后续管理运作体系的设计,新农村村庄改造治理和后续管理主要采取“上下沟通、政府推动、基层主体”的运作方针,其运作的方法如下:

各层次的工作机构基本职能定位:

(1)区新农村建设指导机构的职能是根据上海城乡发展规划,指导各乡镇编制村镇、中心村及一般村庄社区发展规划。对乡镇作出的村庄治理改造规划进行认真的内审;将规划落实到项目,将项目的实施制成计划,推动和督促建设项目的实施;协调区财政等相关部门,把相关资源有效地配置并落实到位。

(2)乡镇层次的工作机构在上级机构的指导下,对辖区内的村庄进行认真的规划,明确村庄社区建设的治理改造规划,编制村庄治理改造的工作方案并上报,把经过审批并得到批准的工作方案下达给村。

编制工作方案。工作方案包括整治方案和工作计划。整治方案详细说明整治项目、空间布置、配置标准、投资预算等。方案要具备可操作性;工作计划包括基本情况(户数、人数及年龄结构、现状条件等)、整治项目、资金预算和来源、时间进度以及有关建议等。

(3)村服务中心的职能是配合上级部门进行规划、项目方案的设计,并根据乡镇下达的相关方案组织相关的市场经济组织、社会服务组织、村民自治组织进行实施建设和具体操作。

(作者:公司专家,中共上海市委党校)

 

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